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民國34年至70年臺灣經濟發展

  自第二次世界大戰結束後不久,我國即因為內部動亂、失去中國大陸等情勢而失去盟友信賴,面臨政治不利的國際局勢;然在政府致力發展經濟下,奠定我國今日尚能在全球保持一定地位的基礎。因此,經濟不僅是我國的發展命脈,也是彰顯臺灣歷史價值的重要視角。
  眾所周知,我國曾經締造「臺灣經濟奇蹟」,成為舉世矚目的新興經濟體,讓國際政治地位常受壓抑的中華民國,靠著經濟發展的成就傲然於世。甚至在日後以「亞洲四小龍」之名,讓經濟學者紛紛討論我國成功的原因。這表示我國經濟政策與環境間的互動狀況,具有深入探究的價值。
民國34年(1945)以後的中華民國雖然成為聯合國創始會員國,且為安全理事會五個常任理事國之一,國際地位達到前所未有的高度。即使如此,全國經濟發展、各地社會境況均因戰亂而亟待復原。但受到國、共間武裝戰事拖累,短暫的「大國」榮景轉瞬消失,經濟、社會方面亦隨政治局勢益發惡化,終使中央政府遷臺成為定局。此後我國乃在國際、國內政經極不穩定的情勢下逐步發展,終於促成經濟成長,為日後的長期發展奠下厚實基礎。
  臺灣經濟發展既是「奇蹟」,自有出乎學者意料之外的地方。許多學者嘗試對此探究,卻因各人立論的著重點差異,而有不同的論述與分期。例如已故知名經濟學者侯家駒(1928-2007)將民國40年代以來的「以農業培養工業」政策,至民國50年代以紡織業進行第一次出口擴張階段的內涵,進而在民國60年代中期出現營造業在國內生產毛額(GDP)中比重大幅提升等情況,套用「食、衣、住、行」的概念,將臺灣經濟發展的內涵與時間脈絡連結,界定其演進狀況,乃是一種說法。但重要的國家技術官僚如李國鼎(1910-2001),則偏重政府政策與國際現勢間的互動與因應,將臺灣經濟發展理解為經濟重建(民國38(1949)至41年(1952))、依賴美援(民國42(1953)至49年(1960))、自立成長(民國50(1961)至61年(1972))與能源危機(民國62(1973)至70年(1981))等四階段,主要體現政策推動對經濟發展的影響結果。美國學者高棣民(Thomas B. Gold)則在民國70年代中期的研究中,分析政策、經濟結構轉變與國際局勢變化等因素的互動情況,認為可分為斷裂與延續期(民國34(1945)至39年(1950))、戰後重建與進口替代工業化時期(民國39(1950)至48年(1959))、出口取向時期(民國49(1960)至62年(1973))、工業升級時期(民國62年(1973)以後)。這些說法各自成理,卻也呈現莫衷一是的結果,形式上似甚複雜,彷彿臺灣經濟發展歷程尚無確論。
  然而細思之後,可以發現這些論述其實仍有共通之處,只是側重的面向不同。臺灣經濟發展仍有幾項要點,包括與中國大陸經濟的連結與擺脫、美援的挹注與影響、政策的選擇與執行、國際政經局勢的因應與堅持等。因此,透過國家檔案的整理與選編,以呈現歷史事實的方式,讓大眾對此發展歷程能更清楚認識。

推動大型工程

  臺灣歷次經濟轉型的過程中,政府扮演了關鍵的角色,以工業新興國家而言,這是一種常見現象。在百廢待舉的環境下,政府資金相對充裕,足以進行基礎建設乃至大型工程,為營造經濟發展而締造的良好環境,政府出資興建大型公共建設,是新興國家發展經濟的基本模式之一,在臺灣經濟發展歷史上,此方面即有具體成果。
  民國55年(1966),高雄加工出口區的設立是利用政府創設的大型園區,及當時臺灣豐沛的勞動力,為國際廠商在臺灣提供製造與轉運的服務,從而獲取外匯、就業的效益,不僅為臺灣經濟發展史的重要一頁,也是全球的創新規劃。眾所周知的「十大建設」,是自民國60年(1971)起推動的大型公共建設,諸如國際機場、核一廠與西部鐵路電氣化等,均是迄今仍在運作且構成臺灣社會生活的重要建設;而造船、煉鋼、石化廠等亦是今日臺灣的知名重化工業,可見十大建設影響之深遠。這些大型工程若無政府擘劃、投資,在當時臺灣的環境,沒有資金充裕的個人或機構能夠取代。故而政府進行大型工程上,是協助臺灣經濟發展更重要的推手。
  除此之外,塑化工業、國產汽車、精密儀器等也讓臺灣今日產業,保有多元且高端的型態。這些均是政府配合大型工程,協助臺灣經濟產業發展的具體例證。

  • 設立加工出口區

      民國40年代,臺灣工業發展以民生必需品為主,政策為「進口替代」。民國50年代,為因應國內市場飽和,及解決因人口快速增加所帶來的就業需要,政府改採「出口擴張」策略,發展勞力密集輕工業並積極拓展外銷。民國55年(1966)9月,設立兼具自由貿易區與工業區功能的高雄加工出口區,即獲得國內外業者的熱烈回應,僅二年即達飽和。民國58年(1969)繼續籌建楠梓(高雄)與潭子(臺中)出口區。
      加工出口區促進臺灣工業發展由「進口替代」轉型為「出口擴張」,並有效吸收農村剩餘勞動人口,穩定就業率。至民國50年代,勞力密集的工業產品逐漸居於臺灣經濟的重心。此過程標誌著我國的經濟型態已由傳統農業轉換為工業生產。爾後於民國69年(1980)成立的新竹科學工業園區,其架構概念即與此時期的加工出口區相同,意味著臺灣工業發展更上層樓,由勞力密集輕工業移轉為高科技與高資本密集工業。

  • 加工出口區業務延攬

      為因應美援縮減後的國際收支壓力,民國49年(1960)政府公布施行「獎勵投資條例」。民國54年(1965)6月,再公布「加工出口區設置管理條例」。政府對進駐加工出口區的外資,依「獎勵投資條例」提供優惠,對進口自用機具、半成品、原料免徵進口稅捐,對產品免課貨物稅,並提供退稅、融資或低利貸款等服務。
      加工出口區的資金來源,包括國內資金、華僑投資與外國投資。外國投資係以美、日、歐為主,多以投資或技術合作等方式進入,帶來國外的技術與知識、國際行銷的方法步驟,並促進各項零組件、生產器具、原料的進口,且創造了產品出口的機會。許多外資公司先後在臺灣投資設廠,例如美孚公司、德州儀器等。「獎勵投資條例」的各項減免稅捐與優惠條件亦吸引外資,其擴大國內企業的國際視野,促使生產技術與經營管理進步,對臺灣產業的現代化有直接或間接的助益。

  • 興建核能發電廠

      第一核能發電廠為十大建設之一,廠址位於現新北市石門鄉。民國68年(1979)開始運轉。依據政府說明,其目的在於滿足高度電力的需要,必期改變電力生產結構,降低燃油發電比例,以減少對進口燃油料的依賴。第二核能發電廠廠址位於現新北市萬里鄉,民國70年(1981)開始運轉,為目前臺灣電力供應系統裝中裝置容量最大的發電機組。第三核能發電廠屬於十二項建設之一,位於屏東縣恆春鎮,民國74年(1985)開始運轉,其目的在於平衡南北電力,減少電力輸送,提供南部工業發展的電力需求。
      第四核能發電廠位於現新北市貢寮鄉,惟臺灣經濟因第二次石油危機影響成長減緩,電力的實際需求並未達預估的水準,且民國68年(1979)美國三哩島核能電廠發生事故,社會大眾對核電廠的安全性產生疑慮。爾後就該廠是否「停建」或「續建」,朝野頗有爭議。民國90年(2001)因立法院表決通過,行政院宣布續建核四,惟亦宣示建立「非核家園」為終極努力的目標,並於民國105年(2016)「封存」。

  • 扶植電子產業

      民國60年(1971)Intel推出全世界第一顆可用於較小型電腦的微處理器。民國64年(1975)MITS推出全世界第一臺個人電腦,隨後Apple等美國廠商亦陸續加入,開啟電腦零售的新商業模式。臺灣的民間資本初期是採取廉價模仿的策略,切入以零售為主的個人電腦市場。以神通(民國63年成立)、宏碁(民國65年成立)為代表。甚至有部分經營賭博性電玩的零組件業者因政府的強力取締而改轉至此業界。爾後,在微軟與Intel主導下,帶動了IBM相容性個人電腦的快速成長,亦為臺灣的廠商帶來正面的影響。
      相較於個人電腦由民間發起,半導體產業則是在政府的支持下,以大規模、高研發密度的形式發展。民國62年(1973)政府成立工研院,民國64年(1975)工研院引進RCA的7微米CMOS製程技術,為半導體業打下基礎。

  • 扶植塑膠與化學工業

      塑膠與化學工業的發展與石化工業息息相關。臺灣的石化工業最早可追溯到民國40年代,例如台塑於民國46年(1957)成立聚氯乙烯廠。但產業真正起步應以民國57年(1968)中油一輕廠成立為代表。同年,臺聚的低密度聚乙烯廠亦完工。前者為國營企業,後者為外資企業。此時期臺灣民間資本尚無意願或能力參與石化工業。直至民國59年(1970),在經濟部主導下,方有4家相關的民營企業與中油合資成立了臺灣聚氯乙烯廠。
      臺灣石化工業發展的初期,政府同時扮演企業家、投資者以及組織者的角色。政府除規劃、興建並經營產業的最上游以外,並扶植私人資本參與產業的中游工作。同時,政府還運用諸多政策工具,例如:貿易管制、選擇性資金分配、租稅誘因以及土地分配等來協助石化業的發展。

  • 發展國產汽車工業

      相較於石化業及鋼鐵業,政府介入汽車業的時間較早,成效卻有限。民國42年(1953)在美援的支持下,以紡織業資本為基礎的第一家汽車廠「裕隆」成立,先後與美國、日本的車廠進行技術合作。同時,更得政府制定〈發展國產汽車工業辦法〉,禁止國內新設汽車廠,加以保護。爾後,政府更在〈汽車運輸管理規則〉中規定營業用小客車限用國產車。
      民國54年(1965)政府在輿論批評壓力下,放棄僅扶植1家的作法,有限度開放汽車廠設立。但政府仍視汽車業為民族工業,希望透過汽車廠商的競爭,促進國外技術引介,迅速提升我國汽車製造產能。後又於民國68年(1979)頒布〈促進汽車工業發展方案〉。惟臺灣汽車業未能發展出從原始設計,到開發、製造,以至銷售的完整結構問題長久仍未獲解決。

  • 國防工業

      我國的國防科技發展架構係以中山科學研究院為主體,致力於精密武器系統的研發工作,逐漸移轉軍民通用科技能量,期結合民間的科技與工業,厚植國防工業基礎,以提升國家整體科技,厚實國防整體力量。
      「國防科技發展方案」係民國71年(1982)蔣經國總統在軍事會談中指示,希望國防部結合軍方及行政院所屬各科技單位,邀集民間重要的科技機構,共同檢討策進國防科技的發展,以求精進。經國防部召開兩次國防科技會議後,訂定該方案,於民國73年(1984)奉核實施。
      此方案的目標包括推動國防科技研究、發展新武器裝備,以求科學技術與戰術相結合,達成現代化建軍目標,並發展國防工業,建立自主的國防體系。期待促進國內工業界與學術界的配合發展,厚植國防工業於民間,並朝向整體科技資訊系統方向邁進。在此目標下,民國74年(1985)行政院成立「國防科技發展推行委員會」負責推動方案。

  • 發展精密儀器

      第二次世界大戰後的產業發展核心主要為重化工業,但經歷了兩次石油危機後,低價石油及耗能材料已難做為發展的核心。由於特殊的國際政治關係,我國一向透過產業政策刺激工業發展,以確保軍事、經濟的自主性。主要具體作為是透過對生產工具或資金市場的控制,影響生產成本及匯率,以有效掌握市場。民國60年代,隨著全球經濟重組,我國的產業政策轉向高科技產業。
      來自外資的實務操作,亦是另一個影響經濟發展與結構轉變的因素。通用儀器、德州儀器、飛利浦、RCA、三洋、松下等外商投資大量資金,以提升精密儀器品質,並將成品出口。受到外商的技術導向影響,臺灣本地企業亦開始專精於精密儀器的裝配與生產。技術導向亦滲透至高等教育體系,使專業化成為趨勢。

  • 鼓勵化學工業

      臺灣的技術改革,可視為產業政策成功操作的結果。透過產業政策,政府進行大規模投資,讓新技術轉化為實質生產。此種方式,在日本、韓國的經濟發展過程中皆可見到。在過程中,政府往往比市場先走一步,例如在民國50-60年代,儘管臺灣尚未產生具體需求前,政府業已著手發展重化工業,以因應整體環境的轉變。
      以臺灣的化學產業為例,政府先透過進口替代策略來培養工業基礎。民國42年(1953)「經濟安定委員會」成立,於其下設立「工業委員會」,運用美援發展當時節省外匯的產業,包括塑膠、人造纖維、肥料等,皆屬化學工業,並利用貿易及匯率政策來減少國外競爭,進而發展勞力密集輕工業。至民國52年(1963),化學工業的生產值業已超越農業。

  • 十年經建計畫

      「十年經建計畫」期間自民國69年(1980)起至民國70年(1981)止。其背景為石油危機的衝擊、國際保護主義的興起,以及我國的國際地位動搖。本計畫的研究與草擬,係政府依據既定決策,衡量國內外客觀環境的變化,估量我國經濟成長的潛力以及未來經濟發展的需要,設定計晝目標,並研擬為達成目標所需採取的政策配合措施,作為政府及民間經濟活動的指針。
      本計畫分為總體計畫及部門計畫兩部份。所謂總體計畫係自總體面規劃經濟成長率、物價上漲率、產業結構、國民消費、國內投資、資金來源、政府收支、國際貿易以及人口與就業。部門計畫係就農業、工業、運輸通信、區域及都市發展、人力發展、社會福利、觀光事業與科技發展等部門,分別規劃各部門生產或營運目標、重大投資計畫, 以及為達成目標之配合措施。

  • 鐵路電氣化

      臺灣鐵路電氣化早於民國40年代即已開始規劃,惟皆未能付諸實行。民國51年(1962),臺鐵引進柴油機關車,鐵路機關車逐漸由蒸汽改變為柴油。然而,如此的設備與效能仍無法滿足臺灣社會與經濟環境變化。有鑑於此,民國60年(1971)以縱貫鐵路為對象,行政院通過鐵路電氣化的工程貸款案。民國63年(1974)正式推動,由基隆至高雄的西部幹線全面電氣化工程於民國68年(1979)完成,亦為政府十大建設之一。
      縱貫鐵路電氣化完成後,鐵路運輸能量和效率大幅增加,惟施工期間因工程施作與車輛行駛並行,導致運輸效能惡化。同一時期,高速公路亦分段通車,吸收鐵路流失的旅客和貨物,動搖縱貫鐵路於臺灣西部走廊運輸的首要地位。另一方面,因建設與營運單位一致,各項期初成本皆由鐵路局吸收,龐大工程債務致使鐵路局營運上出現財政惡化。

  • 大造船廠與承造油輪

      中國造船公司於民國62年(1973)成立,初始即被賦予支持航運、貿易、國防及發展關連工業等多目標任務。其高雄造船廠為十大建設中第一個完成的重要建設,位於高雄市小港區的臨海工業區。民國64年(1975)建廠之際,即承建美商44萬5千載重噸超級油輪。民國66年(1977)完成100萬噸級的超級巨型油輪建設船塢,為世界第二大船塢。
      中國造船公司主要業務為建造及修理各種類型船舶,承辦陸上各項機械製品及安裝工程。初為民營事業,後因民間認繳股本困難,由政府增資,於民國66年(1977)改制為國營。其經營多有政策任務,自成立以來,幾乎連年虧損。民國67年(1978)合併原臺灣造船公司作為該公司的基隆總廠。臺灣造船公司的前身原為日本統治時期的三菱「臺灣船渠株式會社」。

  • 大煉鋼廠

      民國62年(1973)政府推動十大建設,一貫作業煉鋼廠即為項目之一。政府出資興辦中國鋼鐵公司,係考量鋼鐵工業為重工業根本,且鑑於過去鋼鐵進口來源不一,導致產品精度不穩定,希望設廠以防止依賴外國鋼品過深,減輕外匯負擔。中國鋼鐵公司位於高雄臨海工業區,濱臨高雄港,自國外輸入原料後,逕由廠區碼頭起卸,節省運費轉運成本。
      臺灣的鋼鐵煉製產業發展過程,自籌備時期起,趙耀東扮演重要角色。民國57年(1968)趙耀東由經濟部指派為鋼鐵廠籌備處主任。民國60年(1971)中國鋼鐵公司成立,原為民營股份有限公司。民國63年(1974)股票上市。民國66年(1977年)改制為國營企業。民國67年(1978)趙耀東繼馬紀壯接任董事長,至民國70年(1981)轉任經濟部長時方卸任。

  • 中正國際機場

      民國60年(1971)當時唯一的松山國際機場已不敷使用,且無法擴建,政府遂規劃新機場,擇定桃園縣大園鄉籌建中正國際機場,至民國68年(1979)營運,為當時亞洲最現代化的國際機場。
      中正國際機場距臺北市40公里,機場土地面積約1,200公頃。第一航廈設置20個候機室及登機門。航廈內提供航空公司運務、旅客入出境作業、檢疫、海關作業。另設有銀行、保險、郵政、電信、購物、餐飲、轉機旅館、商務中心、公共藝術展示等服務設施,並設有航空科學館、海關行政大樓、航空警察局等行政勤務設施。
      中正國際機場列為十大建設之一,民國95年(2006)改名為桃園國際機場,可謂臺灣空中交通現代化的里程碑。完工啟用後,提升臺灣空中運輸的能量與效率,促進臺灣的國際化。

  • 新竹科學園區

      臺灣的科學園區係為振興高科技產業而於民國69年(1980)設立,其中成立最早、最具代表性的即新竹科學工業園區。於此以前,政府經濟政策長期以加工出口為主,但至民國60年代末期,經歷兩次石油危機,與面臨工資逐年上漲、勞動力不足、環境污染等問題,遂有產業政策轉型的必要。
      為引進高級技術工業及相關的科學技術人才,促進國內工業技術的研究與創新,行政院於民國68年(1979)制定「科學工業園區設置管理條例」。其後,政府根據「生產效果大」、「潛在市場大」、「附加價值高」、「技術密集」、「節省能源」及「污染較少」等原則,選定資訊產業、精密機械、電氣器具、汽車零件等產業為扶植對象,施以政策性獎勵,提供工廠用地,充實周邊設施,以吸引企業設廠。