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民國34年至70年臺灣經濟發展

  自第二次世界大戰結束後不久,我國即因為內部動亂、失去中國大陸等情勢而失去盟友信賴,面臨政治不利的國際局勢;然在政府致力發展經濟下,奠定我國今日尚能在全球保持一定地位的基礎。因此,經濟不僅是我國的發展命脈,也是彰顯臺灣歷史價值的重要視角。
  眾所周知,我國曾經締造「臺灣經濟奇蹟」,成為舉世矚目的新興經濟體,讓國際政治地位常受壓抑的中華民國,靠著經濟發展的成就傲然於世。甚至在日後以「亞洲四小龍」之名,讓經濟學者紛紛討論我國成功的原因。這表示我國經濟政策與環境間的互動狀況,具有深入探究的價值。
民國34年(1945)以後的中華民國雖然成為聯合國創始會員國,且為安全理事會五個常任理事國之一,國際地位達到前所未有的高度。即使如此,全國經濟發展、各地社會境況均因戰亂而亟待復原。但受到國、共間武裝戰事拖累,短暫的「大國」榮景轉瞬消失,經濟、社會方面亦隨政治局勢益發惡化,終使中央政府遷臺成為定局。此後我國乃在國際、國內政經極不穩定的情勢下逐步發展,終於促成經濟成長,為日後的長期發展奠下厚實基礎。
  臺灣經濟發展既是「奇蹟」,自有出乎學者意料之外的地方。許多學者嘗試對此探究,卻因各人立論的著重點差異,而有不同的論述與分期。例如已故知名經濟學者侯家駒(1928-2007)將民國40年代以來的「以農業培養工業」政策,至民國50年代以紡織業進行第一次出口擴張階段的內涵,進而在民國60年代中期出現營造業在國內生產毛額(GDP)中比重大幅提升等情況,套用「食、衣、住、行」的概念,將臺灣經濟發展的內涵與時間脈絡連結,界定其演進狀況,乃是一種說法。但重要的國家技術官僚如李國鼎(1910-2001),則偏重政府政策與國際現勢間的互動與因應,將臺灣經濟發展理解為經濟重建(民國38(1949)至41年(1952))、依賴美援(民國42(1953)至49年(1960))、自立成長(民國50(1961)至61年(1972))與能源危機(民國62(1973)至70年(1981))等四階段,主要體現政策推動對經濟發展的影響結果。美國學者高棣民(Thomas B. Gold)則在民國70年代中期的研究中,分析政策、經濟結構轉變與國際局勢變化等因素的互動情況,認為可分為斷裂與延續期(民國34(1945)至39年(1950))、戰後重建與進口替代工業化時期(民國39(1950)至48年(1959))、出口取向時期(民國49(1960)至62年(1973))、工業升級時期(民國62年(1973)以後)。這些說法各自成理,卻也呈現莫衷一是的結果,形式上似甚複雜,彷彿臺灣經濟發展歷程尚無確論。
  然而細思之後,可以發現這些論述其實仍有共通之處,只是側重的面向不同。臺灣經濟發展仍有幾項要點,包括與中國大陸經濟的連結與擺脫、美援的挹注與影響、政策的選擇與執行、國際政經局勢的因應與堅持等。因此,透過國家檔案的整理與選編,以呈現歷史事實的方式,讓大眾對此發展歷程能更清楚認識。

日本投降與遷臺初期的經濟問題

  自清光緒21年(1895)《馬關條約》始,臺灣成為日本殖民地,即常受到中、日間政經局勢變動的影響。民國26年(1937)中日戰爭爆發,身為日本殖民地的臺灣乃被捲入戰火;民國30年(1941)珍珠港事件之後,臺灣更因盟軍的攻擊而損害嚴重。當時因受盟軍海上封鎖,臺灣的物資進出口均遭直接阻斷;加以臺灣總督府進行各種物資徵調與管制措施,致使第二次世界大戰後期的臺灣缺乏糧食、藥品等民生物資,兼因盟軍轟炸破壞,造成人民生活困頓。
  戰爭結束後,盟軍中國戰區統帥蔣中正派員接收臺灣,從此臺灣成為中華民國的統治地區。然而飽受中日戰爭摧殘的中國大陸,戰後卻因政治紛擾而無法恢復得到休養生息,甚且使臺灣受到其牽連,經濟境況益發困窘。
  政府有鑑於此,乃採取管制物資,發行臺幣兌換券等各種經濟、金融政策挽救局勢。然而這些措施成效不一,有的造成臺灣的官民衝突,如二二八事件令局勢雪上加霜。而隨國共之間的武裝衝突愈演愈烈,終至中央政府於民國38年(1949)撤退來臺。此時不僅原有問題尚未解決,大批原居中國大陸的人士播遷來臺,也造成人口組成、資源分配等新挑戰,成為日後臺灣經濟發展的重要背景。

  • 臺灣省行政長官公署成立

      民國34年(1945)8月15日,日本戰敗投降,我國由葛敬恩(1889-1979)擔任前進指揮所主任,臺灣自此結束日本統治時期,進入中華民國統治時期。不久後,國民政府任命陳儀(1883-1950)為臺灣省行政長官,臺灣歷史進入新階段。不過當時有幾項特別的狀況是影響臺灣經濟發展的潛在因素。首先是中華民國尚未行憲,仍屬訓政時期;再者,中華民國乃是以盟軍成員的身分實施接收,故在盟總指令的授權下,以軍事形式接收臺灣;第三是臺灣已脫離中國統治已逾五十年,不僅臺灣對中國陌生,中國也不甚瞭解臺灣。在這些因素影響下,一個與中國制度不同、且由軍方主導的「臺灣省行政長官公署」於焉成立,首任長官即由陳儀擔任。
      然而,畢竟在官方與臺灣民間的理解隔閡,及軍方、臺灣省行政長官公署等較具強制性的組織從事接收行動,使此時的臺灣逐漸形成接收初期政治、社會不穩的氛圍,影響經濟發展。

  • 取締私菸

      日本統治時期的臺灣曾有數種商品受到政府管制,採行專賣政策,包括菸、酒、鹽乃至鴉片、石油等十項產品。中國接收臺灣後亦沿襲此套制度,由臺灣省行政長官公署下令將既有的專賣組織,改組為「臺灣省專賣局」,限縮專賣產品至菸、酒、樟腦及火柴等四項。民國36年(1947),又改組為「臺灣省菸酒公賣局」,專營菸、酒及樟腦專賣事業。由此可知,菸、酒長期以來即為臺灣的專賣商品,商品獲利為官方所有。
      雖然對官方而言,菸、酒專賣並非單純僅為豐盈府庫,其實也有減少人民稅賦的附加目的。然因菸、酒利潤頗豐,但販售業務卻由政府掌握,民間乃試圖以私製產品替代圖利,違反法令。因此,專賣局乃在其下設有專職緝私單位,可偕同警方查緝私菸。於是,民間勇於私販、官方勤於查緝,雙方的矛盾難以彌合。再加上光復後臺灣民生凋敝,取締私菸行動加深民間隔閡,成為「二二八事件」的導因之一。

  • 物價膨脹

      光復初期,臺灣經濟受物價膨脹的影響極大,經濟學家研究臺灣當時的躉售物價指數,一個月內便有高達五倍的跳升幅度。然此其實只是因為物價由原本日本管制狀態回升至市場水準而已,不是惡性的物價膨脹。可是此後的指數竟然持續飆升,到了民國39年(1950)年底時,躉售物價指數上升超過20萬倍,是臺灣有史以來最為嚴重的狀況。
      接收之後,因中央的財政狀況及中國大陸政局所致,使得臺灣的經濟受到牽連,物價膨脹嚴重。另一方面,亦因政府規定的利率遠低於物價膨脹率,使臺灣民間之私人借貸盛行。甚至農民也常得靠著這類借貸,才有繼續投入農業生產的能力,造成利息負擔影響生計的情形。在這些不利環境的籠罩下,此時的臺灣不僅沒有因為戰爭結束而邁向安定的局面,反而遭到各種政治、經濟因素的衝擊,令社會情況不易恢復。

  • 龐大軍事支出

      臺灣在日本統治後期,因戰事擴大而分擔更多來自日本的壓力,例如臺灣銀行被強制認購日本發行的戰爭公債等。這些狀況導致臺灣本土的金融機構發展因戰爭受到限制。然而戰爭結束以後,中國內部衝突激化,使得臺灣仍難擺脫戰事的牽連。
      經濟學者指出,當時中國大陸地區的情勢,使政府公營事業的營利目標,幾乎都被設定為支持軍事所需,而非原應具有的調節民生功能。然因公營事業常係壟斷事業,可由政府視需要調整價格或產量以利政策。故當政府有心利用公營事業創造利潤以支應軍需時,不免調漲價格,從而帶動物價的上漲。公營事業的盈餘若多被用於戰事,原本的財務目標易受排擠,營運資金亦不免短絀,需再靠借貸因應。然當各公銀行庫的放款因戰事而無法償還時,呆帳自然愈來愈多。最後的結果是,臺灣經濟因中國大陸地區的軍事衝突擴大而遭受牽連。

  • 民生物資不足

      由於臺灣捲入第二次世界大戰,在戰爭後期陷入窘迫之境,特別是時常受到空襲,生產場所與工具遭到破壞,生產能力受到侷限。民國34年(1945)臺灣糙米的產量,不及前一年的六成,可見情況之嚴重。
      然在戰爭結束後的接收過渡期裡,日本雖在本土依然實施糧食管制,但臺灣卻因統治權即將轉移而放鬆管制,於是不少食糧進入市場,藉機獲取利潤,卻也造成原本窘困的食糧供給更加短絀。除糧食商品以外,其他民生物資較過去日本產業的情況不佳,使得原可儘快投入生產的日產,失去被有效運用的良機,造成民生物資短絀。而另一方面,亦因較大型的日產企業多半撥交政府,不免為政府用以其他目的,例如挹注中國大陸地區的經濟,或軍事所需等。亦即戰後的日資產業會因撥交的對象與狀況等因素,導致未能被有效利用。這也是此時臺灣在戰爭結束後,民生物資不能充分供應的原因之一。

  • 失業問題

      失業是經濟學與社會學都極度重視的問題,因為失業產生的連帶影響很大。雖然臺灣在日本統治時期的經濟角色,主要是做為日本政府的農業重鎮。另因臺灣係以自身的農產品換取日本的工業產品進口,故仍有相當的二級產業從業人口。如民國35年(1946)的戶籍資料顯示,臺灣雖有近七成的農業就業人口,服務業比例為近25%,工礦業則僅6%略強,總和達三成。有學者將此時的臺灣產業結構,稱之為「農工並存雙元發展模式」。
      然因光復後的工業成長狀況緩慢,勢難有效吸收原本的勞動人口,造成失業情形。臺灣省行政長官公署自民國35年(1946)6月起,曾多次舉辦技術人才登記,一則進行調查統計,一則備於日後任用。結果發現竟有超過三成的失業人口來自工礦業。加上原本最大宗的農業就業人口,也受資金、器材不足等影響,無法有效從事生產工作,形同陷入失業境地。龐大的失業人口,考驗著因頻繁戰事而備受影響的臺灣。

  • 金融機構效能不彰

      自日本統治時期後期開始,負責發行貨幣、扶植日本企業的株式會社臺灣銀行,在日據時代即將結束的時候,貨幣發行太多,使坊間物價提高。事實上在民國26年(1937)到民國33年(1944)間,臺灣總督府並無財政赤字。但因局勢致使其在民國34年(1945)8月至12月間的臺灣銀行存款餘額大幅耗損,使臺灣總督府的公務支出形同由臺灣銀行墊付。當臺灣銀行難以支撐時,只好增發貨幣以為因應,通貨膨脹難以避免。
      此後,即使日本投降,臺灣銀行仍須對臺灣省的公庫提供墊款,與日本統治時期無異,仍難發揮應有功效,導致原就窘迫的經濟情勢雪上加霜。民國35年(1946)5月20日,臺灣雖經幣制改革,發行「臺幣兌換券」,然其與法幣間的兌換狀況,造成熱錢自大陸地區湧入臺灣的結果。

  • 改組臺灣銀行

      「株式會社臺灣銀行」由日本國會立法通過、日本政府規劃建構而成的老牌商業銀行,其有發行「臺灣銀行券」的職能,有近似我國中央銀行的功能。日本投降後,財政部於民國35年(1946)簽奉行政院核准,將日本統治時期之臺灣各銀行,如臺灣儲蓄銀行、三和銀行臺灣各支店等,合併為臺灣銀行。
      改組後復業的臺灣銀行,由財政部委託臺灣省行政長官公署財政處負責管理。此後形同臺灣省行政長官公署的特別金融機關,執行官方財政政策,甚至擁有近似中央銀行的功能。臺灣銀行本身,也頗以其「成立以來即經理公庫業務,並奉准發行臺灣地區之通貨及代理國家銀行之多種業務」,且擁有「兼具一般商業銀行及中央銀行之雙重性質與功能」等歷史自豪。自其復業迄今,一直都是重要的金融機構。

  • 發行臺幣兌換券(舊臺幣)

      在臺灣歷史上,「臺幣」至少有三種型態。第一是日本統治時期的「臺灣銀行券」,第二是光復後發行的「臺幣兌換券」,第三是至今仍在使用的「新臺幣」。民國35年(1946)年首度發行臺幣兌換券時,也曾因其相較過去的臺灣銀行券為新,而被稱為「新臺幣」。直到後來的新臺幣問世,才被改稱為「舊臺幣」。
      日本投降後,中央政府原本有意由中央銀行在臺設立分行,發行與法幣近似、但只能在臺灣流通的「中央銀行臺灣流通券」,並已印妥待送。不過最後決定尊重臺灣省行政長官陳儀(1883-1950)的意向,允許臺灣銀行券繼續流通。不過,臺灣銀行券曾在臺灣被正式接收前,出現近30億的發行量,價值有浮濫之疑慮。因此中央決定發行新貨幣因應,也就是臺幣兌換券。然而臺幣兌換券發行後,並無法阻止臺灣通貨膨脹的情況,也令臺幣兌換券大幅貶值。終於在民國38年(1949)以後,政府準備發行新貨幣,民國39年(1950)1月14日,臺幣兌換券正式停止流通。

  • 接收日人私產

      早在民國33年(1944)第二次世界大戰尚在持續之際,國民政府已規劃日本戰敗後、政府接收臺灣之時,將日本官有土地一律收歸國有。日本戰敗後,由臺灣省行政長官公署主導的「臺灣省軍事接收委員會」,隨即訂定具體法規,進行接收工作。
      不過這些日產之中,也有部分屬於私人產業,政府的基本態度,仍以收歸國有為主。在日本統治時期的私人企業方面,若其原屬日資企業,則基本上收歸國有;若原為日臺合資者,便將日人資產部分充公,臺人資本部分則以發還原股分或換發新股的方式處理;若原本是他國資本而無日資在內的私產,則將其發還原股東。由此可以看出,接收的主要目標,是日本官方資產。對不屬於官方資產的部分,政府大致上能尊重原有者的權利。至民國49年(1960)年底,成立隸屬於財政部的「國有財產局」,期能有效管理相關財產,也讓光復後原本紊亂的日人私產接收工作,日漸走向法制化的型態。

  • 民間動亂

      第二次世界大戰將臺灣捲入戰火,但戰爭結束不久後,臺灣地區便發生一場嚴重的衝突,即二二八事件,其原因之一與臺灣民生困頓有所關聯。尤其通貨膨脹帶來的民怨,更是難以消除的問題。例如中國大陸地區的貨幣流入臺灣,物價上漲幅度也讓民眾苦不堪言,加深官方與民間的裂痕,導致悲劇的發生。
      二二八事件在經濟面上造成的損害,除設備、廠房等物質部分以外,人力資源也有所耗損,這些人力折損代表的是生產力的喪失。尤其更重要的部分,或許不是在經濟數字方面,而是已經凋敝的民間經濟,又因民間動盪而讓情形加劇。於是臺灣不僅無法在光復後立即恢復經濟,官方與民眾間的不信任,都成為此間所浮現的機會成本。由此可見,民間動亂對民生經濟產生極大的負面影響。

  • 金圓券收兌

      民國26年(1937)到民國36年(1947)間,戰亂導致財政支出不斷增加,政府大量發行法幣因應。但庫存的黃金及外幣都沒有增加的情況下,因法幣貶值而導致惡性通膨。民國35年(1946),臺灣省行政長官公署以不同的貨幣發行於臺灣,試圖將臺灣隔離於大陸地區的紊亂經濟情勢之外。但因臺灣與大陸依舊有貿易往來,始終無法避免法幣湧入而被牽連。
      中央、地方政府均致力消弭通貨膨脹的危機。然因國共戰爭日漸不利,且金圓券未能嚴守發行限額,使人民失去信心,金圓券的改革在中國大陸地區面臨失敗。在中國大陸地區已然趨近崩潰的金圓券,自然無法獲得臺灣人民的信任,並牽連臺灣的經濟發展。

  • 發行新臺幣

      臺灣在民國35年(1946)到民國38年(1949)間,因為經濟、社會狀況不斷,陷入嚴重的惡性通膨危機之中。為重建臺灣經濟,確保臺灣可在與共產黨的對抗中提供穩定的資源,臺灣省政府乃與中央銀行共同撥出黃金80萬兩,作為改革幣制之基金,並另撥一千萬美元之金額,做為進口貿易運用基金。民國38年(1949)6月15日,臺灣省政府公布《新臺幣發行辦法》,由臺灣銀行發行此一「新臺幣」,規定新臺幣最高發行額為兩億元,原有的臺幣兌換券,則需以四萬元合新臺幣一元的比率進行兌換,而外匯匯率則為一美元兌新臺幣五元。
      政府致力促成新臺幣的成功,除強調新臺幣為十足準備,重建民間對官方貨幣的信心外,也藉由停止、限縮新臺幣匯兌大陸的金圓券與其他貨幣的方式,試圖重新建構臺灣經濟網絡,穩定臺灣通貨膨脹的程度。自此之後,新臺幣即成為臺灣的有效貨幣,至今則已成為亞洲貿易中的一種重要貨幣。

  • 臺灣對日貿易

      民國38年(1949)起在盟軍最高司令官總司令部的授意下,日本與各國簽署各項貿易與金融支付協定。次年日本即與政府簽訂協議,展開雙邊貿易。隔年臺灣對日貿易輸出額,達到總輸出額的48.3%,至民國44年(1955)時,更已至三分之二的比重。在此後的十年中,臺灣的輸出量有近一半的比例來自於對日貿易。民國50年(1961)以後,即使臺灣對美國、越南、高棉、寮國等國家的輸出明顯增加,對日輸出額仍占所有對外輸出之首。
      民國66年(1977)後,臺灣對美輸出比重開始超過對日輸出,對日輸出降居第二位。在臺、日、美的貿易關係中,臺灣係扮演著將日本產品加工配裝和轉銷的角色,與美、日形成三角商品的流向結構。由於臺灣在日臺美商品流動結構中處於中轉地位,因此對美貿易長期保持順差,對日貿易則保持逆差。

  • 糧產不足

      臺灣在第二次世界大戰期間多次受到空襲,不少農地因而毀壞,致使光復後糧產嚴重不足,引起糧價大漲而威脅民生問題。臺灣省行政長官公署乃思索多種因應之道,其中之一即是在民國35年(1946)時成立臺灣肥料運銷委員會,試圖透過控制生產面影響米價。不過,臺灣肥料運銷委員會提高肥料售價,超過農民接受程度,令農民不滿政策而效果受限。
      民國37年(1948)9月,臺灣省政府擬定新的方案,規定農民不可直接用現金購買其在耕作時所需的化學肥料,而必須以稻穀按一定比例兌換。這種方式被稱為「肥料換穀」,實施了超過廿年。制度設計的本意是在將糧價保持在較低的價格位置,避免過去因生產不足而使市場米價飆升的情形。施行之後,卻也由於交換過程的制度化,促進了農業供銷業務的發展。此外,政府也透過此方式獲得額外資金,增加建設國家的資本。

  • 禁止進口事項

      民國35年(1946)2月,行政院公布《進出口貿易暫行辦法》,禁止絲綢、香水脂粉進口,同年11月中央政府將砂糖、茶葉及部分海產品也列為禁止進口項目。民國40年代(1950s),臺灣實施戰時經濟體制,先後宣布禁售與禁止進口奢侈品,並對西藥、花紗布及電燈泡予以管制等。當時政府專賣的項目,多以管制、禁止進口或是加稅等方式,保障其利益。
      之後臺灣經濟發展強調進口替代,政府更採取各種限制措施,阻止特定外國工業品進口,並鼓勵國內產業進口原料,培育自行製造能力,希望讓臺灣境內產業相關工業品能夠蓬勃生產。如為扶植國內之自行車產業,政府乃於民國40年(1951)管制進口的自行車與零件,至民國43年(1954)全面禁止自行車進口。在「進口替代」的政策下,達成經濟安定與產業增產的效果,經濟成長率達8%,物價上漲率僅4.4%,且扶植民間企業的成效亦逐漸展現。民國47年(1958)時,私人部門產業產值,首度與公營企業不分軒輊,逐漸穩固臺灣經濟成長的腳步。

  • 中央銀行遷臺

      中央銀行實是統稱,指的是負責一國貨幣發行、匯率控制、金融市場管理等職務的中央金融單位。因此中央銀行不是一般商業銀行,負責中央銀行業務的,也未必名為中央銀行。我國的「中央銀行」是在民國13年(1924)正式以此為名問世,並在民國17年(1928)時被定為國家銀行。民國38年(1949)遷至臺灣,然臺灣原有受中央銀行委託而印製臺灣專用貨幣、經辦匯兌業務、收存商業銀行存款準備金等「中央銀行」業務的臺灣銀行,故此形同「准中央銀行」的臺灣銀行,與遷臺後的中央銀行業務重疊。
      民國50年(1961),中央政府發布「中央銀行復業方案」,恢復包括國庫局等重要單位,收回原本委託臺灣銀行執行的相關業務,僅保留發行新臺幣之功能予臺灣銀行。由此時開始,中央銀行的政策工具逐漸增多,也有發行中央政府公債等解決政府財政問題的功能。民國59年(1970)實施國庫集中支付制度,將中央各機關的經費與支出,統一由國庫管理。自此之後,中央銀行方才成為名符其實的「中央銀行」。

  • 大量中國大陸地區人民來臺

      民國38年(1949),中央政府決定遷至臺灣。政府遷臺並非只是單純的機關搬遷而已,背後還包含龐大的人力、財物遷徙。尤其公務員與軍人,是最有可能隨政府播遷的職業群體。雖自民國34年(1945)起,便已有不少外地人士陸續來臺,但此時來臺比例與速度最高,造成臺灣人口組成比例產生巨大變化。
      在中央政府決定遷往臺灣以前,臺灣地區總人口約有六百多萬,而自政府接收臺灣迄於民國39年(1950)年的這段期間內,約有一百二十萬人,自大陸地區進入臺灣。這表示在此短期內的臺灣人口,有超過三成的增幅,也帶來資源分配的問題。政府乃透過興建眷村、眷屬補助等方式,穩定來臺大陸人民的生活與民心。自此之後,這些公職人員連同其眷屬一起赴臺,建構臺灣族群分類中的其中一支,也是日後臺灣在各方面發展的人力基礎。

  • 難民收容及其影響

      難民是因天災人禍而被迫遷移至其他地方的民眾,而其移動過程中所居留的地區,往往會因人口組成的突然變化、資源分配的臨時緊縮,造成社會民生的影響。是故給予難民安定的生活,也是政府的重要任務之一。民國38年(1949)後因政府遷臺,使憂慮中共建政的民眾,也可能興起遷徙之意。然而這些民眾未必能順利跟隨政府來臺,因此流落至其他地區——如香港、澳門——或稍遲才到臺灣的民眾,便有成為難民的風險。
      對此,政府乃在民國39年(1950)籌組中國大陸災胞救濟總會,表面上是民間組織實際上受政府管控的團體,進行難民救助等相關工作。簡稱「救總」的中國大陸災胞救濟總會,其運作經費包括政府補助與美援款項,在程度上與經濟發展的資源產生關聯。尤其政府補助多是來自內政部及電影娛樂稅,因此社會經濟發展情況的良窳,便與其所能發揮的程度有關。