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民國34年至70年臺灣經濟發展

  自第二次世界大戰結束後不久,我國即因為內部動亂、失去中國大陸等情勢而失去盟友信賴,面臨政治不利的國際局勢;然在政府致力發展經濟下,奠定我國今日尚能在全球保持一定地位的基礎。因此,經濟不僅是我國的發展命脈,也是彰顯臺灣歷史價值的重要視角。
  眾所周知,我國曾經締造「臺灣經濟奇蹟」,成為舉世矚目的新興經濟體,讓國際政治地位常受壓抑的中華民國,靠著經濟發展的成就傲然於世。甚至在日後以「亞洲四小龍」之名,讓經濟學者紛紛討論我國成功的原因。這表示我國經濟政策與環境間的互動狀況,具有深入探究的價值。
民國34年(1945)以後的中華民國雖然成為聯合國創始會員國,且為安全理事會五個常任理事國之一,國際地位達到前所未有的高度。即使如此,全國經濟發展、各地社會境況均因戰亂而亟待復原。但受到國、共間武裝戰事拖累,短暫的「大國」榮景轉瞬消失,經濟、社會方面亦隨政治局勢益發惡化,終使中央政府遷臺成為定局。此後我國乃在國際、國內政經極不穩定的情勢下逐步發展,終於促成經濟成長,為日後的長期發展奠下厚實基礎。
  臺灣經濟發展既是「奇蹟」,自有出乎學者意料之外的地方。許多學者嘗試對此探究,卻因各人立論的著重點差異,而有不同的論述與分期。例如已故知名經濟學者侯家駒(1928-2007)將民國40年代以來的「以農業培養工業」政策,至民國50年代以紡織業進行第一次出口擴張階段的內涵,進而在民國60年代中期出現營造業在國內生產毛額(GDP)中比重大幅提升等情況,套用「食、衣、住、行」的概念,將臺灣經濟發展的內涵與時間脈絡連結,界定其演進狀況,乃是一種說法。但重要的國家技術官僚如李國鼎(1910-2001),則偏重政府政策與國際現勢間的互動與因應,將臺灣經濟發展理解為經濟重建(民國38(1949)至41年(1952))、依賴美援(民國42(1953)至49年(1960))、自立成長(民國50(1961)至61年(1972))與能源危機(民國62(1973)至70年(1981))等四階段,主要體現政策推動對經濟發展的影響結果。美國學者高棣民(Thomas B. Gold)則在民國70年代中期的研究中,分析政策、經濟結構轉變與國際局勢變化等因素的互動情況,認為可分為斷裂與延續期(民國34(1945)至39年(1950))、戰後重建與進口替代工業化時期(民國39(1950)至48年(1959))、出口取向時期(民國49(1960)至62年(1973))、工業升級時期(民國62年(1973)以後)。這些說法各自成理,卻也呈現莫衷一是的結果,形式上似甚複雜,彷彿臺灣經濟發展歷程尚無確論。
  然而細思之後,可以發現這些論述其實仍有共通之處,只是側重的面向不同。臺灣經濟發展仍有幾項要點,包括與中國大陸經濟的連結與擺脫、美援的挹注與影響、政策的選擇與執行、國際政經局勢的因應與堅持等。因此,透過國家檔案的整理與選編,以呈現歷史事實的方式,讓大眾對此發展歷程能更清楚認識。

產業轉型

  在政府致力重振並推動貿易以賺取外匯,民間資本得以逐漸累積,從而構成臺灣經濟不可或缺的力量。除政府必須有效運用這些得來不易的發展成果外,國內市場也因先前的發展成效而趨於飽和,面臨生產過剩的狀況。在此雙重境況之下,推動產業轉型便成為政府必須審慎籌劃的決策。
  另一方面,原本穩定臺灣政經局勢的重要基石——美援,卻於民國54年(1965)停止,這提升臺灣經濟發展的迫切性。政府規劃並頒布《獎勵投資條例》等施政措施,透過吸引國內、外資金投資工、礦、製造乃至觀光旅遊業,迎接美援結束的新局勢。
  此外,基於工業化的目標,政府有意推動重化工業,惟因民國62年(1973)「中東戰爭」再度爆發,引起全球性的「第一次石油危機」。政府採用擴大內需、推動公共建設等因應方式,協助臺灣順利度過此次石油危機的威脅,交出較多數先進國家更為漂亮的經濟數字。石油危機不僅對先進工業國打擊甚大,對正欲起步的我國也同樣遭受影響,尤其民國68年(1979)又發生「第二次石油危機」,使政府不得不正視能源與產業間的關係。有鑑於重化工業對於能源的需求太高,政府開始研議產業再度轉型的方案,包括積體電路製造等技術密集產業,便成為政府期許的新目標。自此之後,科技製造業即成為臺灣經濟中的關鍵環節,也使今日的臺灣堪稱世界資訊產業中的「科技之島」。

  • 獎勵投資條例

      《獎勵投資條例》全文共35條,於民國49年(1960)9月10日公布實施。其目的在希望美援停止後,透過減免租稅以吸引外資來臺投資。獎勵的範圍包括公用事業、礦場、製造業、運輸業、觀光旅館等。原訂有效期限10年,幾經修正與延長,最後於民國80年(1991)廢止。
      該條例自施行以來,臺灣內外經濟環境變化劇烈,曾歷經因外銷導向帶來的蓬勃發展,亦面臨因石油危機導致產業結構轉型的壓力。民國49年(1960)該條例的重點在於提倡工業產品自製率。民國57年(1968)為促進出口擴張。民國69年(1980)則是加速進口替代。
      在此過程中,《獎勵投資條例》吸引外資成效卓越,但因適用對象日益廣泛,租稅減免的項目有增無減,導致政府損失龐大稅收,產生賦稅不平等的問題。

  • 美援終止

      美援於民國39年(1950)恢復,在政府遷臺初期財政拮据之際,適時提供協助。至民國54年(1965)6月底,美援停止。15年間,我國計接受美國經濟援助約14億8,000餘萬美元,平均每年1億美元。美援中的農工原料、生活必需品及機械設備,促進臺灣農工業生產,充裕物資供應,使物價得以逐漸穩定。美援物資出售所得的價款,一部分彌補政府財政赤字,一部分投資於農工交通建設,對健全臺灣財政與經濟發展助益極大。
      此外,美援創造了技術移轉的機會。美國透過國際開發總署,提供經濟發展所必須的技術協助與督導。此點讓臺灣於美援結束後,仍得以獲益。美援勢將結束的壓力,促使政府謀定自立,前揭民國49年(1960)的《獎勵投資條例》即為一例。

  • 中美發展基金計畫

      因應民國54年(1965)6月底美援停止,中美雙方政府根據「中美經濟援助協定」於4月訂定「設立中美經濟社會發展基金協定」,設立「中美經濟社會發展基金」,繼續協助各項經濟社會發展事項。該基金的管理與運用設委員會負責,委員由中央銀行總裁、財政部長、行政院主計長擔任。
      中美發展基金配合政府政策,協助經濟及社會事務,民國40年代配合外銷導向的產業政策,協助建立加工出口區,提升臺灣廠商的外銷能力,進而強化臺灣的國際競爭力。至民國50年代,則配合政府推動公共建設及農漁民低利貸款。民國60年代以後,配合政府獎勵民間投資公共建設,並支援重要產業及基礎建設的先期規畫。另外,該基金自民國57年(1968)起支援行政院青輔會辦理青年創業貸款計畫。

  • 菸葉供需與發展

      民國38年(1949)中央政府遷臺後,財政收入急遽減少,菸酒專賣收入成為國庫的重要財源。在財源短缺的時候,專賣利益甚至需每日繳解國庫,以解燃眉之急。民國70年代後期以來,公賣利益屢居國內公營事業首位。
      根據憲法與財政收支劃分法的規定,專賣原屬中央政府權限,然因菸酒專賣收入占臺灣省庫歲入大半,民國46年(1957)菸酒專賣係由中央委託臺灣省政府代辦,除充作中央政府對省政府的補助,省政府時須撥出部分支援中央政府的政務支出。民國41年(1952)起公賣局預算除需報請省府核轉省議會審議以外,同時需報請行政院核轉立法院審議。自民國46年(1957)起,專賣利益的65%歸中央,其餘方歸省政府。菸酒事業收入於政府財政上占有重要的地位。

  • 發展重化工業

      重化工業的特徵之一,為產業關聯性緊密,石化工業即為一例。石化工業在第二次世界大戰後全球經濟發展上,幾乎提供所有民生工業的共同原料。從輕油裂解所合成的高分子材料,經過加工製造後,便可生產出涵蓋食衣住行各個面向的產品。而石化基本原料多為易燃且危險的化學品,且若兼顧規模經濟,為節省成本,經常會形成上中下游緊密連結的產業群聚。
      和石化工業一樣,鋼鐵業亦是高度產業關聯效果的產業,既是金屬製品、機械、汽機車、家電、電子、造船等產業的主要上游原料,也是公共工程及建築的主要材料。同時,鋼鐵亦是資本密集及技術密集的產業,其生產係採一貫作業模式,從煉鐵、煉鋼、軋鋼都在同一廠區完成,所需要投資金額、人力物力及技術能力都頗為可觀。

  • 第一次石油危機

      民國49年(1960)12月石油輸出國組織(OPEC)成立,主要成員包括伊朗、伊拉克、科威特、沙烏地阿拉伯和南美洲的委內瑞拉等國。民國62年(1973)10月,第四次中東戰爭爆發,石油輸出國組織為打擊以色列及其支持國,暫禁石油出口。當年12月,宣布收回原油標價權,並提高油價。次年1月,再次宣告漲價。
      其後兩年間,因原油價格高漲,世界經濟遭受嚴重打擊,導致停滯性通貨膨脹現象的產生。美國工業生產平均下降14%,日本下降20%。民國62年(1973)與民國63年(1974),臺灣的消費者物價指數年增率分別升高至22.9%、40.6%。民國63年(1974)和民國64年(1975)的工業生產指數年增率則分別下降至-4.5%和9.5%,經濟成長率則僅有1.1%和4.3%。面臨此種困境,政府斷然展開十大建設,以尋求解套。

  • 第二次石油危機

      民國68年(1979)底,世界第二大石油出口國伊朗發生革命,引起全球政局不安,石油產量從每日580萬桶驟降至100萬桶以下,世界石油市場供需陷入失調。初期,部分國家甚至爆發消費者湧入商店搶購衛生紙等民生物資或生活用品的情形。
      民國49年(1960)12月石油輸出國組織(OPEC)成立,主要成員包括伊朗、伊拉克、科威特、沙烏地阿拉伯和南美洲的委內瑞拉等國。隔年,石油輸出國組織(OPEC)原油價格開始暴漲,從每桶13元猛增至34元,民國70年(1981)更高達38美元以上。此次石油危機為民國70年代全球經濟衰退的主要原因之一。
      民國69年(1980)和民國70年(1981)的臺灣消費者物價指數年增率分別升高到19%和16.3%。民國70年(1981)和次年工業生產指數年增率則分別下降至35%和-0.6%,經濟成長率則分別為5.7%和3.3%。

  • 國際關稅貿易暨總協定

      「關稅暨貿易總協定」(General Agreement on Tariffs and Trade,GATT),為規範和促進國際貿易和發展而締結的國際協定,總部設於瑞士日內瓦。此協定的背景在於反省戰間期的全球經濟大蕭條,以及貿易保護主義為乃導致第二次世界大戰的重要原因。在布列敦森林協定的架構下,配合國際貨幣基金以及國際復興開發銀行,美、英、中等23國在民國36年(1947)10月簽署該協定,隔年正式生效。民國84年(1995)WTO成立,該協定正式結束。
      「關稅暨貿易總協定」的原則是自由(第11條:將貿易限制措施轉為關稅,以及降低關稅稅率)、非歧視(最惠國待遇、國民待遇)及多元化,必須在這三項原則下進行自由貿易往來。政府播遷來臺後,初期受益有限,曾於民國39年(1950)聲明退出,民國54年(1965)方再度參與。

  • 亞洲開發銀行

      亞洲開發銀行(Asian Development Bank,ADB),簡稱亞銀或亞行。在聯合國亞洲及遠東經濟委員會協助下成立,其目的是為了促進亞洲經濟與社會的發展,期成為亞洲及太平洋地區之政府間金融機構。民國55年(1966)在東京舉行創立總會,有31個創始會員國,總行設於菲律賓馬尼拉,仿照世界銀行的股權制度,依照成員的資本比例,得到相應比例的投票權。
      亞洲開發銀行的成立宗旨在於提供亞洲及太平洋地區開發中會員國投資、保證、貸款、低利融資與技術協助,以加速經濟建設,擴大區域內的經貿合作。雖名為亞洲,惟其所涵蓋的國家、地區遠遠超過亞洲,遍及太平洋大部分國家、地區。雖然組成初始乃欲凸顯「亞洲基本特色」,但實際上已成為跨越國家、地區的世界性政府間金融機關。

  • 聯合國亞洲暨遠東經濟委員會

      「亞經會」為聯合國亞洲暨遠東經濟委員會(ECAFE)的簡稱,後改組為聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會(UNESCAP),民國36年(1947),依據聯合國經濟暨社會理事會的決議在中國上海成立,後遷移至泰國曼谷。其目的在於促進戰後亞洲經濟的重建與發展,是亞太地區最早建立的政府間多邊經濟社會發展組織。
      目前該會為聯合國經濟暨社會理事會下屬的5個地區性委員會之一,亦為聯合國在亞太地區的主要經濟和社會發展事務的論壇。現今的目標為通過區域及分區域的合作,推動經濟和社會發展,並配合各地區的需要和依問題解決的優先順序,推動國際援助活動,籌組和執行活動。目前的功能有:展開調查與研究、提供各國政府所要求的顧問服務、發展及執行技術性合作計劃、統籌亞洲及太平洋經濟社會委員會與聯合國總部各主要部門或辦公室,專門機構以及政府間組織的活動。

  • 技術合作條例

      臺灣自民國40年代開始引進外資,因當時國內缺乏資本,為吸引華僑與外國資本,並鼓勵國內外廠商技術合作,政府陸續頒布多項鼓勵措施。民國51年(1962)依《外國人投資條例》及《華僑回國投資條例》之規定訂立《技術合作條例》,希望鼓勵外國專門技術,或專利權不作為股本與國內廠商進行合作。而條例中所稱的專門技術或專利權,係指能在生產或製造新產品上,或在增加產量、改良品質或減低成本者等方面有所助益者。
      《技術合作條例》對我國工業產品在質量上的提升、外銷市場的擴展以及產業結構的改善皆有助益。因當時外匯短缺,為防止外匯濫用,技術引進的項目及核准是以較嚴格的態度來執行,對技術引進種類的選擇頗有限制。爾後,因臺灣整體經濟制度逐漸自由化,該條例於民國84年(1995)廢止。

  • 省營事業長中程計畫

      臺灣省行政長官公署下設「日產處理委員會」,接收的事業規模較大改歸國營或省營,規模較小的日人企業則併入工礦或農林公司統屬。其中日後轉為省營事業重要者有:新生報、樟腦公司、火柴公司、台汽客運、合作金庫、土地銀行、臺灣書店、彰化銀行、第一銀行、華南銀行、中小企銀、臺灣人壽、臺灣產物、臺灣工礦、臺灣農林、高雄硫酸錏、臺灣農工、自來水公司、臺灣鐵路等。
      政府遷臺後新創立的省營事業主要有:中興紙業、土地開發、糧食局、勞保局。省營事業基本上依照「國營事業管理法」規定辦理,惟其問題點於民國70年(1981)前後主要有:董事會或經理部門未能發揮積極作用、組織架構龐大導致人事費比重過高、常因配合政策需要導致虧損發生等。

  • 大理石產業

      大理石(Marble)是石灰岩等在高溫高壓下因變質作用形成,與鹽酸反應會產生二氧化碳。因質地較花崗岩易於切割或雕刻成形,且紋理自然多樣,成為廣泛運用的石材,亦為臺灣最豐富的地下資源之一。其中,花蓮位於中央山脈和海岸山脈間,因歐亞大陸板塊和菲律賓海板塊的碰撞擠壓,大理石礦產資源頗為豐富。
      自民國50年(1961)開始,大理石加工廠即在臺灣東部相繼設立。由於多數廠商在設廠時缺乏完善的設計,且實際經營未採取企業化管理,加上欠缺政府有關單位重視與輔導,因此無論經濟景氣的好壞,大理石產業往往遭遇產銷上的困難。大理石產業在生產方面的問題較少,也容易克服解決,但如何有效行銷及企業化經營則較為棘手。

  • 唐榮鐵工廠

      唐榮鐵工廠原名唐榮鐵工所,係於民國29年(1940)5月創業,以鋼鐵加工事業起家。第二次世界大戰結束後,收購日本資本於臺灣遺留的煉鋼設備,是臺灣歷史最悠久的鋼鐵公司,並有「南唐榮,北大同」的稱號。民國45年(1956)至民國49年(1960)年為唐榮鐵工廠的經營鼎盛期,惟其後因擴張太快,資金運轉失靈,以致公股介入。民國51年(1962)改制為省營事業。
      唐榮鐵工廠於臺灣經濟起飛時期,因受《產業保護條例》保護,未能同步國外同業競爭力提昇,營運績效不振。爾後,再轉型為民營企業。目前專業生產不銹鋼,年產能達30萬公噸,產品除供應國內民生及各種工業用品之外,並行銷東南亞、中國大陸、澳洲、日本及美國等地區。

  • 中興工程公司

      中興工程顧問股份有限公司,為財團法人中興工程顧問社(簡稱「中興社」)改制投資的技術顧問機構,簡稱中興公司。中興社原由經濟部推動有關主管工程機關、公營事業及學術團體捐助基金,於民國59年(1970)4月在臺北市成立。後為配合政府政策,中興社乃將其工程技術顧問服務業務釋出,轉以公司組織型態經營。
      該公司由民國62年(1973)起推展海外業務。經世界銀行(WB)與亞洲開發銀行(ADB)核准登記,為相關貸款計畫的合格工程顧問機構。自民國67年(1978)起,連續12年獲得《美國工程報導雜誌》評鑑為世界前200名的國際設計顧問機構。現仍就電力、水利、都市建設、工業及農業建設、環境、土木、交通、建築、機械、電氣等各項工程計畫之研究、勘測、規劃、設計、檢驗、施工監督、專案管理,以及統包工程等項目提供技術服務。

  • 加速經濟發展計畫

      民國40年代後期,國內經濟成長減緩,惟國內投資財源有限,主要依賴美援供應。民國49年(1960)由尹仲容主導,行政院美援運用委員會採取美國國際合作總署駐華分署署長郝樂遜(W. C. Haraldson)的建議,草擬十九點財經改革措施為計畫基礎。目的在於預擬美援停止後的經濟措施,使臺灣在美援結束仍得維持自給自足。
      計畫內容涵蓋臺灣財政經濟的預算、金融、外匯與貿易等4個層面。十九點財經改革措施主要內容分別為:獎勵儲蓄、創設資本市場、經濟活動正常化、扶植民營事業、鼓勵投資、改善投資環境、改善租稅制度、調整公務人員待遇、建立中央銀行體系、單一匯率、鼓勵出口等。此十九點措施爾後成為加速經濟發展方案、第三期臺灣經濟建設四年計畫、獎勵投資條例等方案計劃或相關法律的依據。

  • 國際技術合作

      開發中國家於經濟發展階段的主要問題係資金不足與技術落後。政府遷臺之初,因財政負擔驟然加重而發生物資不足的現象,更因而導致通貨膨脹與國際收支無法平衡。後由於美援的支持,逐漸穩定經濟,方得著手於制訂經濟發展計畫。如何取得與外國產業的技術合作,遂為重要課題。
      政府於民國43年(1954)頒行「外國人投資條例」,繼於民國44年(1955)頒行「華僑回國投資條例」,民國49年(1960)公布「獎勵投資條例」,民國51年(1962)公佈「技術合作條例」,其目的為促進外國資本投資,並期引進外國技術以帶動臺灣的經濟發展。又於國內國外成立投資服務機構,加強宣傳及服務外國投資者。自民國41年(1952)至民國60年(1971),華僑及外國人來台投資金額計超過6億美元,多以技術合作方式進行。

  • 國家六年經建計畫

      「國家六年經濟建設計畫」時程為民國65年(1976)至民國70年(1981)。計畫重點為:⑴提高能源使用效率,⑵改善產業結構,⑶加強人力培育⑷促進經濟與社會均衡發展⑸完成十項重要建設。目的在於因應民國62年(1973)的能源危機與隨之發生的世界經濟變動。前期的施政重點在於完成十大建設,後期則為規劃新的國家建設方向。
      該計畫主要目標為:⑴提高國民所得,改善人民生活,並增進社會福祉。⑵實施人口政策,推行家庭計畫,加強職業訓練,增加就業機會。⑶開發山地與海洋資源,擴大經營規模,加速農業機械化、現代化,並改善農漁民生活。⑷開發能源,加強資本與技術密集工業之發展,結合公民營生產事業與國防工業,以改善工業結構。計畫結束時,臺灣平均經濟成長率為9.8%,平均物價上漲率為8.7%,每人GNP為2,669美元。

  • 亞洲電子會議

      民國58年(1969),日本科學技術廳邀請我國主辦該年度「亞洲電子會議」。交通部電信總局、交通部、行政院國際經濟合作發展委員會等商討後,由電信總局代表我國函覆日方表示同意主辦,並組成「一九六九年亞洲電子會議、電子展覽會籌備委員會」。後即由該會配合電信總局、交通部等機關辦理各項事宜,包括籌集會議所需預算、計算所需分攤費用等。
      日本的科學技術廳原為總理府的分支機構,民國45年(1956)成立,負責振興科學技術的行政事宜。因科學技術的相關預算實質上多由其他的中央機關所掌握,該廳實質業務多以原子能利用和宇宙開發為主,預算亦大半與原子能有關。民國90年(2001)配合日本政府的中央省廳調整,與負責學術、教育、學校等事務的文部省合併為文部科學省。

  • 二次進口替代

      第二次進口替代時期約為民國62年(1973)至75年(1986)間,即在第一次石油危機之後。此時期各國興起貿易保護,臺灣的出口擴張遇到阻礙,國內的產業保護意識隨之抬頭。由於外匯不再缺乏,資本亦已充裕,政府遂開始轉向,放慢自由化速度,繼續維持過高官價匯率和關稅稅率,重啟指導式工業政策。原材料與機器產業成為進口替代的對象。目標是要建立自給自足產業,已不同於第一次的外匯累積和就業機會提供。
      具體作為有:民國62年(1973)經濟部成立工業技術研究院,著手推動十大建設。民國68年(1979)行政院通過「科學技術發展方案」,隔年提出「經濟建設十年計畫」,以機械工業和電子資訊工業為策略性工業,並設立「新竹科學工業園區」。民國69年(1980)針對策略性工業修改「獎勵投資條例」。

  • 第二次出口擴張

      民國50年(1961)至61年(1972)期間。由於臺灣市場規模小,使得以內銷為主的產業自民國47年(1958)起面臨生產過剩問題。於此前後,美國等先進工業化國家面臨工資上漲,開始將勞力密集產業向外轉移。為解決國內生產過剩問題,並順應世界經濟情勢,政府經濟政策開始朝向以出口貿易為主。
      民國47年(1958)政府公布外匯貿易方案,決定恢復單一匯率,放寬進口管制。民國48年(1959)年制定十九點財經改革措施,採取較自由的經貿政策,降低關稅並放寬進口。民國49年(1960)年公布《獎勵投資條例》,希望能利用減免租稅的獎勵吸引國外資本進行投資和技術合作。民國51年(1962)推動品管制度,簡化出口檢驗程序以提升整體競爭力,而加工出口區為此時期的政策之一。民國59年(1970)政府與工商業界更共同成立了對外貿易發展協會。